หมายเหตุ - นายจรัญ หัตถกรรม ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด พร้อมองค์คณะได้นั่งบัลลังก์อ่านคำพิพากษาคดีหมายเลขแดงที่ ฟ.5/2549 ที่มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคกับพวกยื่นฟ้องนายกรัฐมนตรีกับพวกต่อศาลปกครองสูงส ุด ว่า พระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ฎ.) กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และ พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อเวลา 14.00 น. วันที่ 23 มีนาคม ที่ห้องพิจารณาคดีที่ 2

พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ได้กำหนดกระบวนการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่กฎหม ายจัดตั้งขึ้น ให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัด โดยมีบทบัญญัติที่กำหนดขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญไว้ คือ มาตรา 4 กำหนดว่า ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายที่จะนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจใดมาเปล ี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัท ให้กระทำได้ตาม พ.ร.บ.นี้ โดยมีคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท และคณะกรรมการจัดทำการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นคณะบุคคลที่มีอำนาจหน ้าที่ในการดำเนินการตามกระบวนการในแต่ละขั้นตอน ซึ่งเป็นการดำเนินการที่ต่อเนื่องและสัมพันธ์กัน

และเมื่อได้ดำเนินก ารในแต่ละขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงจะดำเนินการในขั้นตอนสุดท้ายต่อไปได้ คือ การตรา พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการกำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัทตามมาตรา 26 และ พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการกำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามมาตรา 28 และเมื่อดำเนินการตรา พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงจะทำให้การเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากองค์การของรัฐมาเป็นรูปแบบบริษั ทเสร็จสมบูรณ์ และโดยที่การดำเนินการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจตาม พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ซึ่งเป็นกฎหมายพิเศษที่ฝ่ายนิติบัญญัติมอบให้ฝ่ายบริหารดำเนินการได้โดยไม่ต ้องเสนอกฎหมายต่อฝ่ายนิติบัญญัติอีก ดังนั้น การดำเนินการในทุกขั้นตอนจึงมีความสำคัญ และต้องเป็นไปเพื่อการปกป้องการดำเนินการที่รัฐธรรมนูญถือว่าอยู่ในอำนาจหน้ าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ให้เป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติของกฎหมายโดยเคร่งครัด

ปัญหาของ พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่ามาตรา 16 แห่ง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 กำหนดให้มีคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท ประกอบด้วย ผู้ดำรงตำแหน่งในทางราชการและรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง และต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 17(5) ประกอบกับมาตรา 5 และมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว

และโดยที่คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้ งบริษัท ถือเป็นคณะกรรมการที่มีบทบาทหน้าที่สำคัญในการดำเนินการเปลี่ยนทุนของรัฐวิส าหกิจเป็นหุ้นของบริษัท โดยมีหน้าที่กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้นและส่ว นที่จะให้ตกเป็นของกระทรวงการคลัง กำหนดพนักงานที่จะให้เป็นลูกจ้างของบริษัท กำหนดทุนเรือนหุ้นหรือทุนจดทะเบียนสำหรับการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทจำนวนหุ้ น และมูลค่าของหุ้นแต่ละหุ้น ตลอดจนรายการต่างๆ ที่เป็นส่วนของผู้ถือหุ้น กำหนดชื่อบริษัทโครงสร้างการบริหารงานของบริษัท รายชื่อกรรมการบริษัท และผู้สอบบัญชี จัดทำหนังสือบริคณห์สนธิและข้อบังคับของบริษัท จัดทำร่าง พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัทที่จัดตั้งใหม่ จัดทำร่าง พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกรัฐวิสาหกิจในกรณีที่มีการโอนกิจการของรัฐวิสาห กิจทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว และเมื่อดำเนินการแล้วต้องเสนอผลการดำเนินการให้คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสา หกิจพิจารณาและนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติการเปลี่ยนทุนของการไฟฟ้า ฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นหุ้นของบริษัทและการจัดตั้งบริษัท

ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในขณะที่นายโอฬาร ไชยประวัติ ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท นั้น นายโอฬารเป็นกรรมการในบริษัท ชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่เป็นผู้ถือหุ้นหลักในบริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) ซึ่งประกอบกิจการเกี่ยวกับการสื่อสารและโทรคมนาคม จึงเป็นนิติบุคคลที่มีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการของ กฟผ. ซึ่งมีระบบรับส่งข้อมูลประกอบด้วยเส้นใยแก้วนำแสง และต่อมาบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ได้จัดตั้งบริษัท กฟผ.โทรคมนาคม จำกัด เพื่อประกอบกิจการโทรคมนาคมและการสื่อสารทุกชนิด บริษัท ชินคอร์ป จึงมีประโยชน์ได้เสียกับกิจการของ กฟผ. และบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน)

นอกจากนั้น นายโอฬารยังเป็นกรรมการบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ กฟผ.ซื้อก๊าซธรรมชาติจากบริษัท ปตท. อีกด้วย นายโอฬารจึงเป็นกรรมการในนิติบุคคลที่มีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการ ของ กฟผ.และบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) และมีลักษณะต้องห้ามเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบ ริษัท และตามหลักฐานประวัติของนายโอฬารที่ใช้ประกอบการพิจารณาออกคำสั่งแต่งตั้งก็ ระบุการเป็นกรรมการดังกล่าวไว้ชัดเจน นายโอฬารจึงเป็นผู้มีลักษณะต้องห้ามที่เป็นปฏิปักษ์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ในค ณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท อันเป็นการขัดต่อหลักความเป็นกลางซึ่งผู้มีอำนาจออกคำสั่งแต่งตั้งได้รู้หรื อควรรู้ถึงลักษณะต้องห้ามดังกล่าวแล้ว คำสั่งแต่งตั้งนายโอฬารเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั ้งบริษัทจึงขัดต่อกฎหมาย และถือได้ว่าเป็นเหตุอันมีสภาพร้ายแรง

และไม่อาจนำหลักการพ้นจากตำแหน่งที่ว่าไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏ ิบัติไปตามอำนาจหน้าที่เพราะเหตุการขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม ตามมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และตามหลักกฎหมายทั่วไป มาใช้กับกรณีนี้ จึงมีผลทำให้การกระทำใดๆ ของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทเสียไปทั้งหมด หรือไม่มีผลทางกฎหมาย

นอกจากนั้น นายปริญญา นุตาลัย ซึ่งได้รับแต่งตั้งเป็นประธานกรรมการจัดทำการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็ ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งในทางกฎหมายถือว่าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง จึงมีลักษณะต้องห้ามเป็นกรรมการจัดทำการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามข้อ 5(3) ของระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2543

และข้อเท็จจริงยังป รากฏต่อไปว่า ในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามมาตรา 19 วรรคหนึ่ง (9) ประกอบกับข้อ 6 และข้อ 9 ของระเบียบเดียวกัน อันเป็นขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญก่อนการตรา พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับประกาศในหนังสือพิมพ์ และไม่ได้จัดให้มีการประกาศในหนังสือรายวันฉบับภาษาไทยฉบับเดียวกันติดต่อกั นสามวัน แต่กลับประกาศในหนังสือพิมพ์แยกเป็นสามฉบับ โดยประกาศฉบับละหนึ่งวัน ซึ่งไม่ถูกต้องตามระเบียบดังกล่าว อันเป็นการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของบทบ ัญญัติในมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญ และมาตรา 19 วรรคหนึ่ง (9) แห่ง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2543

ในส่วนของบทบัญญัติใน พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 มิได้มีบทบัญญัติใดที่จำกัดอำนาจการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ซึ่งเป็นอำนาจมหาช น และเป็นอำนาจเฉพาะของรัฐ และบทบัญญัติในมาตรา 8 ที่ให้อำนาจบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) กระทำได้โดยมีเงื่อนไขว่าต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกิจการผลิตไฟฟ้ า คือการประกาศกำหนดเขตเดินสายไฟฟ้า เดินสายส่งไฟฟ้า หรือสายจำหน่ายไฟฟ้าไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของบุคคลใด ปักหรือตั้งเสาสถานีไฟฟ้าย่อยหรืออุปกรณ์อื่นลงในหรือบนพื้นดินของบุคคล และอำนาจรื้อถอนโรงเรือนหรือทำลายสิ่งอื่นที่สร้างขึ้นหรือทำขึ้น หรือทำลาย หรือตัดฟัน ตัดต้น กิ่ง หรือรากของต้นไม้ หรือพืชผลในเขตเดินสายไฟ้ฟ้า อันเป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน ก็ไม่อาจกระทำได้ตามมาตรา 48 และมาตรา 49 ของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับมาตรา 26 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542

สำหรับในส่วนที่เกี่ยวก ับทรัพย์สินของ กฟผ.ที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น ข้อเท็จจริงฟังเป็นยุติว่า ทรัพย์สินดังกล่าวได้มาจากการเวนคืนเพื่อก่อสร้างโรงไฟฟ้ากังหันก๊าซและโรงไ ฟฟ้าพลังน้ำในท้องที่ตำบลบางปะกง เนื้อที่ประมาณ 176 ไร่ และสิทธิเหนือพื้นดินเกี่ยวกับระบบส่งไฟฟ้าและสายส่งไฟฟ้าทั้งหมดซึ่งเป็นทร ัพย์สินอันติดอยู่กับที่ดินและเป็นอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา 139 ประกอบกับมาตรา 1298 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นสิทธิที่ก่อตั้งขึ้นโดย พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2511 จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน โดยเฉพาะตามมาตรา 1304 (3) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเป็นที่ราชพัสดุตามมาตรา 4 วรรคหนึ่งแห่ง พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518 ซึ่งไม่อาจโอนไปให้บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ได้เช่นกัน

ด้วยเหตุผล ที่วินิจฉัยข้างต้น ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นว่า การดำเนินการในขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญในการเปลี่ยนทุนของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแ ห่งประเทศไทยเป็นหุ้นของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระทำของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้เสียไปทั้ งหมดหรือไม่มีผลตามกฎหมาย ย่อมมีผลทำให้การดำเนินการต่อมา รวมทั้งมติของคณะรัฐมนตรีที่มีมติอนุมัติเปลี่ยนทุนของ กฟผ.เป็นหุ้นและจัดตั้งบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) รวมทั้งการออก พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และ พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 เสียไปด้วยเช่นกัน

พิพากษาเพิกถอน พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ.จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และ พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 ตั้งแต่วันที่ 24 มิถุนายน 2548 ซึ่งเป็นวันใช้บังคับ พ.ร.ฎ.ดังกล่าว

ที่มา: หนังสือพิมพ์มติชนออนไลน์
24 มีนาคม 2549